环境公益告发研究【发表于《现代法学》2014年第2期】

日期:2015-08-07 来源:周晓明博士的律师团队


 【摘  要】环境公益告发制度有一个中心任务,那就是促使企业行为合乎环境法的规定,促进环境法的执行。该制度还有两个要点:一个是对告发者的激励,另一个是对告发者的保护。环境公益告发普通程序包括企业内部告发程序和企业外部告发程序两个部分,内部告发优先。环境告发人诉讼属于环境公益告发的特别程序,应允许告发人在告发失败后提起告发人诉讼,并在胜诉后分得一定比例的罚金。此外,对告发人进行保护是环境公益告发制度最重要的部分,各个国家在这方面的立法方式各不相同,侧重点也各有不同。

 

【关键词】公益告发;环境法执行;保护;激励

 

On Environmental Whistle-blowing

 

Abstract: Environmental Whistle-blowing system has one central taskit is encourage the enterprise behavior compliance with the environmental law and promote the implementation of environmental law. This system has two main points: one is the incentive for whistleblowers, another is the protection for whistleblowers. Environmental Whistle-blowing system includes internal whistle-blowing and external whistle-blowing, internal channel has the priority. Whistleblower litigation is the special procedure of environmental whistle-blowing, we should allow the relators bring the suit and share the fine. Protection for whistleblower is the most important part of environmental whistle-blowing, each country has their own legislation.

 

Key words: whistle-blowing; the implementation of environmental law; protection; incentive

                                                                                                               

我国环境法律的执行一直都倚重于公共执法,即依赖于行政执法和刑事处罚,通过行政部门和检察院的工作来使环境法律得到遵守,不太重视私人对于环境法执行的重要作用。近年来以,环境法有了一些变革,比如环境公益组织的兴起,这些环境公益组织的行动,逐渐打破了环境法公共执行的一元局面,环境法私人执行的作用开始显现,这自然是一个可喜的趋势,但是,在一些情况下比环境公益组织更有优势的主体却被我们长期忽视了,这个更有优势的主体就是企业员工。我们可以清楚地看到,造成环境污染的主体主要是企业,如果我们能够重视企业员工对环境执法的促进作用,我们就能找到另一种环境执法的思路。企业员工因为处于企业内部,有知晓企业环境违法行为的便利条件,较之于企业外部的人来说,也有收集证据的方便,如果这些企业内部人员(Insider)能够告发企业的环境违法行为,对于环境法律的执行,当然会具有非常重要的意义。我国的法律制度中有一些类似于“告发”的法律规定,如“举报”、“检举”、“揭发”之类的条款等,在环境保护领域,关于告发的规定也有不少,甚至于“有奖举报”也偶尔出现,只是在制度上完全不成体系,这个领域的学术研究也乏人问津,但是在美国、英国、南非、澳大利亚、日本等国却完全是另一番景象,告发制度和告发文化已经是已经是这些国家文化图景中一个重要的组成部分,这些国家不但从不同的学科对“告发”有着大量的研究,法律制度的建设也颇为完备,英国、美国、日本和澳大利亚等国都对“告发”有专门立法。如果能够借鉴这些国家在“告发”方面先进的立法经验,并将其运用到环境保护领域来,相信环境公益告发制度在中国一定可以有所作为。

 

一、             环境公益告发的制度要点

 

要理解公益告发制度的要点所在,我们需要研究告发的社会维度和心理维度。“告发”的通俗说法就是“告密”,因为告密行为将直接给组织带来坏的声誉,告密者显然都会被组织视为叛徒,它无疑是一个风险很高的行动。我们都知道,组织都会有内部规定,禁止组织成员将其基于内部人(insider)身份而获得的信息向外披露。对于意大利黑手党或其它纪律严密的恐怖组织来说,保密似乎就是这些组织自身定义的一部分,如果有成员胆敢违反,就意味着被处死。不但非法组织对成员会有保密的要求,合法但秘密的组织,比如安全服务机构或者军队,也要求其成员承担保密的义务,这是这种类型的组织最基本的要求,而且也得到了法律的保护,如果其成员违反,将可能面临刑事控告。即使没有法律规定的强制保密义务,在大多数的公司或政府组织中,组织成员对保密义务都会有一种心照不宣的理解,即雇员应对组织忠诚,尊重组织的敏感信息,保护组织的声誉,这种不成文的规定就像西方谚语所说的“不应该当众清洗弄脏了的床单”。如果有组织成员违反这种规定,将会激怒同事以及他为之服务的组织,将招致他们的报复。那么,是什么原因让一个人在其它人都选择沉默的时候勇敢地进行告发呢?原因可能是复杂的。基于动机的多样性,告发者可能被人们视为英雄,也可能被认为是道德败坏的人。告发的动机可能有如下几点:第一,基于告发者自身的道德原则。在这种情况下,告发者本人怀有伦理或者道德方面的信仰,对于企业的违法行为或者错误做法,他们认为在道德上无法接受,因而提起告发,希望这种错误的做法得到纠正。事实上,在对美国64位告发者长达6年的研究中,研究者发现,这些人都被人们视为“坚持道德者”,他们其实比其它选择沉默的员工更忠于他们的工作和企业[1][P75]。第二,基于法律上的考量。作为企业的员工,除了服从企业的规章制度之外,还需要服从法律的规定。比如,绝大多数国家的公司法都对公司的注册审计员规定了严格的法律责任,而且公司的员工也一定要依法向注册审计员披露相关的信息,这不仅仅是因为审计员的需要,而且是法律的强制性规定。关于国际洗钱的相关法规就规定牵涉其中的财产或者金钱交易的当事人必须向相关部门进行信息披露。这样的法律规定不仅在金融法和竞争法的领域出现较多,在环境保护方面,更是大量存在。第三,为了公共利益。即纯粹为了公共利益的告发,不计较个人得失。比如Christopher Meili的例子,他是瑞士联合银行的保安,他向外告发了该银行粉碎了有关大屠杀银行帐目档案这的事实,他丢掉了他的工作并承受了巨大的责难,但他并没有事先与大屠杀的受害人或任何一个犹太人联系过,他的告发纯粹是为了公共利益的无私行动[2]。第四,其它动机。这些动机包括为了获得个人在经济上的收益,如获得政府的奖赏或者分得胜诉后的罚金,还有些员工的告发只是为了报复公司,诸如此类。

通过对告发行为的社会维度以及告发者的心理维度的分析,我们不难看出,如果要很好地“利用”告发者,有两点是至关重要的:第一是对告发者的激励,不但要对那些具有崇高道德标准怀有良好动机的告发者以奖赏,也要对那些本身就希望通过告发获取物质利益的告发者以金钱刺激。第二是对告发者的保护,一定要使告发者免于报复的恐惧。这两个重点同样也是环境公益告发制度的要点所在。

从激励的角度来看,提起告发是需要极大的勇气的,这种勇气也许来自告发者对自己苛刻的道德要求或者极强的公益心,但是具备这样条件的告发者毕竟是少数,大多数的潜在告发人可能并没有这么高尚,法律必须保障他们提起告发后的收益,用以抵抗他们可能需要经历的风险,他们才可能会挺身而出,当然,对于那些高尚的告发人来说,给予他们的美好品格以物质奖赏也是必要的,因此,激励手段一定是环境公益告发制度的核心之一。公益告发立法完善的国家,都极为重视对告发人的奖赏,存在着各种不同类型的告发项目(Whistleblowing Program,这些项目给予告发人多种形式的奖赏,为公益告发提供激励。此外,许多法律中都规定有了公益告发条款,一般也都有关于告发者分享罚金的规定。以美国《防止船舶污染法》为例,该法规定告发者可以获得依照该法对违法者处罚的二分之一的罚金,可见该法对告发者奖赏的重视程度。20109月,一艘挂希腊国旗的货船(M/V Iorana)上的4名船员被根据《防止船舶污染法》奖励50万美元(每人12.5万美元)。当这艘船到达巴尔的摩时,一个船员向海关及边境保护监督员递了一个便条,声称该船的主引擎将废油通过一个软管直接排入海中,而法律规定必须采取污染防止装置的。该船因为违反《防止船舶污染法》被处罚100万美元,这4位告发的船员获得了一半的罚金[3]。在此之后,20115月,根据《防止船舶污染法》还支付了一笔更大金额的奖赏。因为配合联邦行政机构对该船向海洋排放废油指控的调查,一艘希腊油轮上的3位船员获得了超过100万的美员的奖赏。一位联邦法官奖励主要告发人Alexander Gueverra 55万美元,另外2位船员每人得到了35万美元。Gueverra是一位电工,他打电话给美国海岸巡逻队员告发此事,引发了此次调查。检察官支持这种奖赏,声称他们3位提供了关键的证据,船舶泄油很难被起诉,因为它们经常发生在半夜的海洋中[4]。除此之外,在英国和美国存在的告发人诉讼制度,提起诉讼的告发人也可以获得一定数额的罚金,这也是以金钱奖励的方式来提高告发人的积极性。

如果说为告发人提供激励是告发制度能够运行良好的首要条件,那么,为告发人提供保护就是告发制度最重要的部分。因为告发行为本身的危险性,告发人可能面临各式各样的报复,各个国家对告发人的保护也是不遗余力的。美国、英国、日本、澳大利亚都有专门的立法对告发人提供保护,对告发人的保护也是这些国家劳动法的重要内容。值得一提的是,美国有超过十部的环境法律中都有对告发人进行保护的条款。因为后面还有专章进行详述论述,在此不再展开。

除了“激励”和“保护”这两个基本点之外,我们还要清楚环境公益告发制度的核心任务,它的核心任务就是促使企业行为合乎环境法的规定,促进环境法律的执行。这种促进作用体现在两个方面:一是企业迫于告发的压力,或者基于员工的内部告发,主动改正企业的违法行为,使其合乎环境法的相关规定;二是在企业违法之后,员工可以通过告发使这种行为得到惩处,使企业被动改正环境违法行为。这三个要点可以看成是环境公益告发制度的,“一个中心,两个基本点”,归纳出其制度要点之后,才能使我们在构建这种制度时有一个清晰的思路。

 

二、             环境公益告发的学理界定

 

对“环境公益告发”进行一个准确的学理界定,其意义在于区分什么样的告发者能够得到来自法律的保护,什么样的告发者因为不符合“告发”的要件,从而无法得到法律的保护。在对“环境公益告发”作学理界定之前,必须先要对“告发”(whistle-blowing)的概念进行一些疏理。因为“告发”的研究可以从多个学科展开,伦理学、法学以及社会科学领域都有不少研究“告发”的学者,因为各学科研究的语境完全不同,对其进行一个准确的定义就显得尤为重要。各个研究领域的研究者对“告发”的定义很多,因为研究领域的差别,对“告发”的定义也是五花八门,但被引用最多的无疑是Near,J.PMiceli.M.P.1985年对“公益告发”的定义,他们认为,“告发”指的是“一个组织的成员(现在的或者曾经的)对组织控制下的违法、不道德或不符合法律规定的行为向可能影响这些行为的个人或者组织披露的行为[5]”。除了法学研究领域之外,这个定义被广泛地使用于对于护理、内部审计、劳动法以及管理等方面的研究,而且也是对“告发”进行实证研究中运用最为广泛的定义。如果要对“环境公益告发”进行学理界定,当以这个定义作为基础而展开。鉴于本文研究的目的,本文将对这个引用广泛的“告发”的定义作两个限定,这两个限定包括:“组织”应限定为企业,作为告发对象的企业行为限定为“违法”行为,排除对“不道德”,“不符合法律规定”的行为的研究。本文还将对“告发”的定义作一个拓展,将告发人诉讼归纳其中。由此,“环境公益告发”指的是“企业员工(现在的或者曾经的)对企业控制下的环境违法行为向可能影响这些行为的个人和组织披露或者向法院提起诉讼的行为”。至于为什么加上“公益”二字,那是因为告发者虽然有时是为了自身利益(获得政府的奖罚或者分到诉讼得来的罚金)而告发,但其基本动机是具有公益性质的,再说,环境保护问题本身就具有公益性质,对环境违法行为进行披露或诉讼显然属于公益行为,其行为的结果也能促进公共利益的增长。

笔者再对上述概念展开进行阐述,从上面的定义,我们可以看出“环境公益告发”的定义是一个开放性的定义,它可以包容多种不同类型的告发,将尽可能多的环境公益告发者纳入到法律的保护范围中来,与此同时,也可以将一些类似于“告发”的行为排除在“告发”之外,我们从中也可以把握本文研究的“环境公益告发”的范围以及它的一些主要特征:

第一,环境公益告发包括企业内部告发和企业外部告发。从“向可能影响这些行为的个人和组织披露或者向法院提起诉讼的行为”这个短句我们可以知道,告发的行为包括两种:一种是信息披露,另一种是提起诉讼。就信息披露来看,“可能影响这些行为的个人和组织”既可能存在于企业内部,如企业中的监察人员、高管、负有举报责任的人员等,也可能存在于企业外部,如环境行政主管部门、政府、媒体等,这样就将环境公益告发清楚地分为“企业内部告发”和“企业外部告发”两种类型。此外,告发人提起诉讼是告发行为的延伸,其实完全可以将其归类于“企业外部告发”,但为了防止与向“环境行政主管部门、政府和媒体”这样典型的企业外部告发相混淆,我们就暂且将其当作一种特殊的告发类型吧。法律对于企业内部告发和企业外部告发是否能够同一对待呢?在这个问题上其实分歧很大。在美国,有些州的法律只保护企业内部告发,有一些州的法律只保护外部告发,当然,也有一些州的法律将他们相同对待,可见他们在这个问题上的做法差别较大。不惟法律,不少的研究者对于企业内部告发能否定义为公益告发也持有异议。其实,大量的研究都表明,内部告发与外部告发在程序上存在差异,但没有什么实质上的不同,他们往往相伴发生,绝大多数的外部告发者都是在内部告发没有效果的情况下才向外部告发的。内部告发和外部告发所引发的问题也是相似的,只是相对于内部告发来说,外部告发更容易招致报复而已。因此,有必要同时研究内部告发与外部告发,只是对于他们的不同保持警惕就行。

第二,环境公益告发包括主动告发(Active Whistleblowing)和被动告发(Passive Whistleblowing),本文研究的环境公益告发只包括主动告发。主动告发指的是告发者主动自愿地披露信息;被动告发指的是告发者并非出于自身自由的决定而进行的告发,而是来自外部的命令或者法律的要求,比如企业员工应法院的要求而提供相关的信息。除此之外,员工拒绝执行错误的命令(执行会导致违法行为的发生)往往被认为属于被动告发,因为这种拒绝可以视为对向其发出执行错误命令的人的一种控诉[6]。被动告发者虽然并非自愿,但也可能会受到企业的报复,国外的立法往往将被动告发者也列入保护的范围,但受本文研究的范围所限,对被动告发将不作论述。

第三,“线人”和“说闲话者”不属于环境公益告发人。环境公益告发人之所以告发,一定是因为相信接受他们告发的人或者组织会采取形动来纠正企业的环境违法行为,从这一点来看,环境公益告发人肯定是不同于“线人”和“说闲话者”,甚至“传谣者”的。环境公益告发人从一开始就要有一个明确的目标,并试图终止企业当前错误的做法或者防止将来再次发生错误的行为,也就是说,告发人一定要对告发成功有一个合理的期待。行政机关(特别是公安)有可能为了办案的需要安插线人进入公司工作,这些线人获得相关信息后也会向他的单位披露,这种披露显然已经不属于“告发”的范围了。“说闲话者”和“传谣者”的行为类似于“告发”,但是因为他们并无终止企业错误做法或者防止其再次发生的目标,这些人也不属于“告发人”。

第四,环境公益告发的对象是企业的环境“违法”行为。国外的研究者将员工可以提起告发的范围定义得比较广,一般包括“违法”、“不符合法律规定”、“不正常”、“不道德”这几个方面,有的学者干脆将其统称为“错误的做法”。这些概念之间的界限是模糊难于把握的,并没有一个客观的标准可以用作判断,因此,本文的研究排除了对于“不符合法律规定”、“不正常”、“不道德”行为进行告发的研究,只保留了对“环境违法行为”的告发。只要企业的行为将招致法律的惩罚,就可以称之为“环境违法行为”,无论这种惩罚是来自行政法、民法或者是刑法的。这样的做法当然会使受保护的告发者的范围缩小,但肯定会使法律界定变得清晰。是不是企业的行为一定达到“违法”的标准,告发行为才被认定为正当呢?答案是否定的,一项告发是否被认定为正当,往往取决于告发者个人的认知。英国和美国的法律都一致认为:“如果告发者善意(good faith)地相信企业错误的做法已经对公共政策造成影响,一部分社会将因企业的错误行为而处于危险之中,那么他的告发就是正当的。[7] [P508]”有些伦理学家也认为,告发者一定要从错误的行为中感受到危险,否则他的告发就是不正当的。可见,并不是企业的行为一定要达到“违法”的程序,告发者的告发才被认为是正当的。

 

三、             环境公益告发的普通程序

 

当企业的环境违法行为发生之时,知情员工的告发渠道是多种多样的,他可以向企业内部负有相关职责的人员(比如企业内部处理环境保护事务的管理人员)告发、可以向企业的高级管理人员(CEO)、董事会、监事会告发;他也可以向环境行政机关告发(如环保局),向政府告发,向信访部门告发,向法律监督部门告发(如检察院),向刑事执法部门告发(如公安局);除此之外,他的告发范围还可以进一步扩大,比如向媒体告发(包括网络媒体、电视、广播、报刊等)。告发者可以告发的机构(或个人)很多,以上列举的机构(或个人)都可能对企业的行为造成影响,可能终止企业的环境违法行为,因此,它们都属于具有法律意义的可供告发的机构(或个人),但是,这些机构或者个人因为职能(或者职责)上的差异,可能引发的告发的法律效果肯定会不同。至少,向何种机构(或个人)告发,对企业所带来的影响是不同的,比如,向企业处理环保事务的管理人员告发和向电视台告发,对企业的影响是不可同日而语的:向企业的内部人员告发,企业可能根据员工的告发,及时地纠正环境违法行为,防止或者减少环境损害的发生,这样对企业不会造成什么负面影响,但是,如果告发者向电视台告发,电视台曝光企业的环境违法行为,对企业的损害就是非常大的,不但对企业造成负面影响,也会影响到股东和员工的利益。对企业造成的损害越大,告发的员工可能招致的报复就会越严重,告发员工需要得到的法律保护也会愈加严密。由此,学者们根据告发者提起告发的机构不同,将告发分为企业内部告发(Internal Whistleblowing)和企业外部告发(External Whistleblowing)两种,亦即将员工向企业内部的机构或者管理人员告发称之为内部告发,除此之外的告发,都被统称为外部告发。外部告发其实还可以细分为两个部分:第一个部分是向负有管理或者监督职能的行政机关告发;第二个部分是向媒体告发。各国的法律对于内部告发和外部告发的态度不尽相同,比如说美国的公益告发立法大体上比较侧重于对外部告发者的保护,而英国的法律则着力于保护内部告发者[8]。内部告发和外部告发除了在法律保护上存在差别之外,其在环境公益告发之中所起的作用也是不相同的,内部告发的意义在于通于员工对环境违法行为的告发,促使企业主动纠正环境违法行为,英文研究者称之为自愿合规(Voluntary Compliance),而外部告发的意义则在于通过外部力量的作用(行政处罚、刑事控告或者舆论谴责等)促使企业纠正环境违法行为。鉴于内部告发与外部告发的区别所在,下面分而述之。

(一)   内部告发

关于环境违法问题的企业内部告发具有企业管理和环境法执行上的双重意义:从企业管理的角度来看,企业内部告发可以使企业尽早发现自身的环境违法行为,尽快地纠正企业错误的做法,从而避免企业遭受更大的损失。经常有企业因为严重违法而被处罚后,企业的CEO觉得自己被下面的人骗了,因为他自己并不知道这些违法行为的存在,这是由于内部告发体系的不畅,企业的违法行为被隐蔽了,连高层管理人员都不知道。可见,建立一个有效的企业内部告发体系对于企业管理来说意义重大,这也是为什么从事企业管理研究的学者对公益告发研究也非常重视的原因。从环境法执行的角度来看,企业内部告发渠道如果有效,那等于是给公共执法增加了许多私人的力量,这些私人都是企业的员工,他们能够方便地知道企业环境违法行为的存在,有些甚至本身就是环境违法行为的参与者,由他们向企业对环境保护负有监督或者管理职责的负责人披露违法信息,使企业自动地纠正违法行为,使企业行为符合环境保护法的要求。这样可以还没有造成环境损害的严重后果,或者损害还较小的时候,阻却这种行为的发生,或者防止行为后果的进一步扩大,这相对于环境行政部门的事后处罚似乎具有更为重要的意义。当然,企业管理和环境法的执行存在着相互促进的关系,良好的企业管理制度显然有助于环境法的执行。因此,对于何为一个“有效”的企业内部告发制度,笔者并不同意一些学者的说话,他们认为从企业管理和法律执行的角度来看,对于何为“有效”应有不同的定义[9],其实,这两者是并不是一个对立的关系,相反,他们具有同一的关系,一个“有效”的企业内部告发制度肯定是能在一个合理的时间之内尽快解决(或者部分解决)企业违法行为的制度,无论从企业管理的角度或者是从法律执行的角度看,都应该如此。对于企业是否必须建立公益告发制度或者建立何种公益告发制度,世界各国的法律并没有规定,只是少数国家的法律规定企业一定要在网站公布其公益告发制度,大多数国家采取的是用“指南”的方式,倡导企业建立有效的公益告发制度。总体来看,无论企业的性质和规模大小,对于一个健康的企业公益告发制度来说,这几点最为关键:第一,要有成文的公益告发制度。企业应该通过员工手册、公告栏或者企业网站公布其公益告发制度,并表明对环境违法行为的零容忍态度。第二,安装告发热线,并允许告发者通过电子邮件、企业内网等多种方式进行告发。在告发的过程中一定要隐匿告发者的身份,除非告发者自己愿意公开。为了保护告发者的身份不被暴露,有的国家还允许公益告发人成立有限责任公司或者有限合伙企业,以这样的企业实体来进行告发并利用企业实体来领取奖赏[10](P121)。第三,给予公益告发者合适的奖励。因为公益告发者可能面临着多项奖励可以选择,比如环境行政部门给予告发者的奖赏,或者诉讼得来的奖励(如Qui Tam Action,如果企业希望员工不进行外部告发从而给企业带来更大物质上或者声誉上的损失的话,一定要给内部告发者合适的奖励,否则,这些人可能会选择去环境行政部门告发,或者提起告发人诉讼。

(二)   外部告发

实证研究显示,几乎所有的公益告发人的第一次告发都会选择在企业内部告发[11]。只有当内部告发不能解决问题时,他们才会选择进行外部告发,因为外部告发在大多数情况下更能引起企业的重视,也往往更为有效。外部告发的渠道也是多种多样的,就针对企业环境违法行为的告发来看,至少可能包括以下几种:第一,环保局。环保局是环境保护行政执法机构,对企业的环境违法行为负有查处的职责,通过环保局可对企业环境违法行为进行行政处罚,从而迫使企业纠正环境违法行为。第二,公安局。在企业行为涉嫌环境犯罪的情形下,企业员工可以向公安机关进行告发,这种告发就类似于刑诉法中所谓的“检举”。第三,信访部门。信访制度是我国特有的制度,虽然信该部门在我国行政机关地位特殊,但是在解决问题的能力上,它是不容置疑,因此,它也是较好的公益告发机构之一。第四,媒体。包括电视台、广播、报刊、杂志等,这些机构也可以通过他们强大的舆论能力对企业造成实质上的压力,从而纠正企业的环境违法行为。因为外部告发可能对企业带来较大的伤害,甚至灾难性的后果,各国的法律一般都优先考虑企业内部告发,惟有在没有内部告发渠道,或者内部告发没有效果的情况下,员工才可以进行外部告发。相较于内部告发,这些国家的法律对于外部告发往往设立更高的门槛,提高外部告发者受到法律保护的条件。比如,英国《公益披露法》第43G条第2款随之规定了三种可以外部告发的情形:第一,员工合理地相信为内部告发将可能遭受到雇主的迫害;第二,就特定不法、失当行为,如不存在指定的监督机关,而员工合理相信采取内部告发则其所传递的资料、证据将会被隐瞒或销毁;第三,员工此前已经就相同内容进行内部告发却并未产生积极效果。惟有符合其中一个条件,员工才可以合法地进行外部告发[12]。就企业外部告发的多种渠道来看,向媒体机构的告发又不同于向环保局、公安局和信访部门的告发,因为媒体机构的巨大影响力,它对企业可能造成的影响显然会大于后面这几个机构,因而更应该谨慎,有学者建议,惟有当企业内部通道和其它外部通道都已经失效的情况下,才可以向媒体机构进行告发[13]。由此,笔者建议,环境公益告发的普通程序中,员工在告发渠道的选择上,优先次序应该是:企业内部渠道、其它外部渠道、媒体渠道,也就是说,员工发现企业环境违法行为后,应优先考虑采用企业内部渠道进行告发;在缺乏企业内部告发渠道或者内部渠道被证明为无效之后,才可以通过其它外部渠道告发,如环保局、公安局和信访部门等;惟有在前面两种渠道都不能发挥作用的情况下,才可以向媒体机构进行告发。

 

四、             环境公益告发的诉讼程序

 

如果员工在进行企业内部告发和外部告发之后,发现问题并没有解决:比如说企业的违法行为仍然存在,或者企业的行为已经对环境造成了损害,而这些损害又没有直接的受害人,没有适格的原告来提起诉讼,在这样的情形之下,环境公益告发制度能不能进一步的拓展——允许告发人提起诉讼呢?笔者认为这种思路是完全可行的。告发人诉讼和环境公益诉讼在国外都是比较成熟的诉讼制度,我们可以借鉴这两种不同类型的诉讼制度,构建我国的环境告发人诉讼制度。

告发人向政府部门告发企业欺诈政府的行为,政府通过调查之后,可以直接对企业提起诉讼,政府也有可能选择不介入案件,这个时候告发人可以以自己的名义代表国家提起诉讼,并可以分得一部分诉讼成功后被告支付的罚金,这种诉讼叫做奎太诉讼(Qui Tam Action,因为提起奎太诉讼的原告都是告发者(whistleblower,奎太诉讼常常被直接称之为告发人诉讼(Whistleblowing Litigation)。“奎太诉讼”源自拉丁句子“qui tam pro domino rege quam, pro se ipso in hac parte sequitur”,这个句子的意思是“为了国王,公民可以自己的名义提起诉讼 qui tam”的法源甚至可以追溯到古罗马时期。当时的公民个人,被称之为“delator”,类似于现代的“relator”,他们可以获得被宣判有罪的被告的财产的一部分作为奖赏,因为“罗马的刑法是由私人来执行的[14]”。

告发人诉讼曾经在英国盛行过很长一段时间,但后来被废止。英格兰自中世纪开始就使用“qui tam”来执行各类法规,并且一直持续到20世纪,而中世纪以后的数百年中,因为贪婪而专业的告发人常常与他们告发的对象秘密达成庭外和解协议,反对利用奎太条款来鼓励告发人的声音渐渐多了起来。因此,1951年,英国国会全面禁止了奎太条款的使用。美国使用奎太条款的经历比较类似于英国中世纪时期,但是与英国模式不同的是,奎太诉讼并未像英国那样后来被禁止使用,而是在美国的法律体系中发挥了越来越重要的作用,奎太诉讼无疑是最受美国告发者所喜欢的一种诉讼手段。美国的奎太诉讼条款规定于《虚假请求法》(Federal False Claims Act)之中,该法也被称之为“林肯法”,在美国内战时候便已经颁布生效,其立法目的在于惩罚利用战争谋利的奸商。在内战时期,林肯总统抱怨,当他的部队打开前线的武器箱时,他们发现的不是枪支,而是锯屑;骑兵部队也发现他们对同一匹马付过两次或者三次钱。军火供应商在向联军供应军火、动物和食物中造假骗取政府的钱,这种现象大量存在,在这种情况下,1863年,国会颁布了《虚假请求法》,首次在美国建立了奎太诉讼制度,给告发人以物质激励,鼓励他们代表政府提起诉讼。该法案规定私人可以代表政府起诉这些军队供应商的欺诈和虚假请求行为,并可以获得诉讼取得的罚金的50%作为奖励。这个法案允许告发人(relator)复印刑事指控书,然后出面起诉,如果他们能够自己侦查出这些虚假请求行为或者为起诉提供有价值的信息,他们都将获得一定数量的奖赏[15]。这个法案最失败的部分在于1943年的修订,这次修订规定:如果政府事先知道虚假请求或者欺诈的存在,告发人就不能再根据这个法律提起奎太诉讼了。这次修订之后,根据这个法律提起奎太诉讼的数量大最减少。直到1986年《虚假请求法》的再次修订,这种情况才得到改观。随着各种关于国防供应商过高要价丑闻的发生,而且,虚假请求行为在老年医疗保健(Medicare)中也大量存在,人们发现,欺诈和虚假请求已经大量耗费了国家预算,在这种情形下,国会通过了《虚假请求法》1986年的修订案。这种改变“在美国公法中创立了一个有效的放权式的监督机制”[16]。连法院也认为,通过这个法案,政府获得了另一种管理形式,它“通过一大批特别代理人来发现并起诉针对政府的欺诈行为。”[17]这次修订,也被誉为美国奎太条款的“重生”。

奎太诉讼建立了一种双重执行制度,国家机关和私人都被允许代理国家起诉违法行为,促进公共法律的强制执行[18]。在奎太诉讼中,私人可以以自己的身份代表国家来起诉欺诈政府者,但是,即使在奎太诉讼发达的美国,这种告发人的原告主体资格也并非不证自明的。在我国的法律体系下,当然更是没有先例,我们是否可以借鉴奎太诉讼的理念,来构建我国的环境告发人诉讼制度呢?构建环境告发人诉讼制度的关键点在于私人能否代表国家提起诉讼,即原告资格的问题,在这一点上,环境公益诉讼的理论完全是可以套用的。近年来,我国学界对于环境公益诉讼的研究较多,目前的共识是环境公益诉讼有两种:一种是环境民事公益诉讼,即公民个人(或其它主体)起诉造成环境污染的主体,要求被告承担环境污染民事赔偿责任的诉讼;另一种是环境行政公益诉讼,指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时,法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度[19]。这两种形式的环境公益诉讼制度的瓶颈都在于原告资格的问题上,学界已经对这个问题有过许多的理论研究,本文不再赘述。借用环境公益诉讼的原告理论,可以证明告发人代表国家起诉的资格是没有问题的,而且,我们在环境公益诉讼制度上作更深一步的思考,就可以轻易发现环境告发人诉讼制度是顺理成章的:告发人(环境违法企业的员工)作为环境公益诉讼的主体有着其它主体所不具有的绝对优势,他们可以掌握企业违法的第一手资料,这对于赢得诉讼来说是至关重要的。此前的环境公益诉讼的研究中,公民个人的原告资格一直都是研究的重点,但是他们都没有研究环境违法企业内部员工作为原告的问题。虽然“公民个人”是包括企业内部员工的,但因为企业内部员工的特殊性以及他们在诉讼上所具有的优势条件,笔者认为应将他们提起的诉讼与普通的环境公益诉讼区别开来,他们在告发失败后提起诉讼,称之为“环境告发人诉讼”当然更加合适。环境告发人诉讼是一类特殊的环境公益诉讼类型,对环境告发人诉讼的研究可以沿袭环境公益诉讼的一些成果,比如原告理论、分类、诉讼激励等方面,但是因为告发人身份的特殊性,在制度设计上应该会有许多不同之处。

                                                                                   

五、             环境公益告发人的保护机制

 

对告发人进行保护,无疑是环境公益告发制度的最重要的部分。如果一个员工怀着善良的愿意,将公司的环境违法信息向相关部门披露,或者公之于众,他的出发点仅仅是希望这种危及我们环境的行为得到纠正而已,但却遭遇报复,这显然是我们最不愿意看到的,也是环境公益告发制度所不能容忍的。因为这个原因,各个国家的立法对于告发者的保护都是不遗余力的,不少的国家对于环境公益告发者的保护主要来自于劳动法,因为企业对于员工的报复绝大部分都属于劳动法层面的,通过劳动立法进行保护自然是最简便的做法;有些国家将对告发者保护的条款归定于部门法当中,最典型的例子是美国,美国绝大多数的联邦环境法律中都有对于环境告发者进行保护的条款;有些国家对告发者专门立法保护,如美国、日本、英国、澳大利亚都有专门的告发人保护法。各个国家公益告发的立法方式不同,对于告发人的保护也各有侧重点,下面简要介绍美国、英国和澳大利亚这三个国家对公益告发人的保护制度。

美国于1978年颁布了《文官改革法案》(Civil Service Reform Act of 1978),首次对联邦雇员在行政事务中的告发进行保护。此后,美国法律对于告发者的保护迅速增多,1989年,《告发者保护法》开始生效,国会将对告发者进行法律保护的范围进一步扩大。与此同时,国会在至少18个联邦法律中确定告发者保护条款,保护私营部门中的雇员。比较著名的如 《萨班斯法》(Sarbanes-Oxley Act)、《食品安全现代化法》(FDA Food Safety Modernization Act)、《多德弗兰克法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)等。环境法律中的告发人保护条款是大量存在的,如《清洁水法》(Clear Air Act)、《综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act of 1980)、《能源重组法》(Energy Reorganization Act of 1974)、《联邦矿山安全与健康法》(Federal Mine Safety and Health Act)、《联邦水污染控制法》(Federal Water Pollution Control Act of 1972)、《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)、《露天采矿控制及复垦法》(Surface Mining Control and Reclamation Act)、《有毒物质控制法》(Solid Waste Disposal Act)、《固体废物处置法》(Toxic Substances Control Act)等环境法中都有对公益告发者的保护条款。以《清洁水法》(简称为CAA)为例,该法禁止雇主在下列情形下解雇或在补偿、合同条款、工作环境、优先聘用等方面歧视员工:(1)员工依照《清洁水法》已经采取或准备采取法律行动\应行政机关的要求或者《清洁水法》的规定而采取或者准备采取法律行动;(2)员工在任何此类的法律程序中作证或者准备作证;(3)员工以任何方式已帮助或参与或者准备帮助或参予此类法律程序[20]。员工如果认为其因上述行动被解雇或者歧视,在事发后30天内,可以向劳工部长投诉,劳动部长必须指示调查,并在收到投诉后的30天内,应将调查结果告知投诉人和被投诉方。在收到投诉后的90天内,劳工部长必须签发提供救济或者驳回投诉的命令。如果劳动部长确认被投诉方的行为确已违反《清洁水法》,他将命令被投诉方:(1)采取有效的行动减少违法行为的后果;(2)赔偿投诉者,使其状况恢复原状,包括补偿、合同条款、工作环境或者优先聘用等方面。劳动部长还将命令被投诉方赔偿投诉人的损失,在投诉人的请求下,劳动部长会评估投诉人的所有花费和损失,包括律师费用和专家证人的费用,这些损失都将由被投诉人承担[21]

英国早在1998年就已经通过一部保护告发者的法律,称之为《公益披露法》,此外,英国也对《就业权利法案》进行了增补,使其可以对善意的告发者提供法律保护,其前提是员工具有“善意和“合理性。与美国立法不同的是,如果牵涉到员工的个人利益,该员工的告发将得不到法律的保护。《公益披露法》有三个值得肯定的方面:第一,只要是受法律保护的告发,告发的员工该不再受其与企业签订的保密条款或者其它剥夺员工告发权的协议的约束,这就意味着,对于一个受法律保护的提起告发的员工来说,他的老板已经没利用传统的方法,比如提起违反合同之诉,来对付他了。一个“受保护”或者“合格的披露”指的是企业员工秉持“合理相信而披露的任何信息,这些信息可能涉及刑事犯罪或对法律义务的违反,可能涉及危及健康及安全的行为,破坏环境的行为,当然,也包括对任何试图掩盖上述行为的披露。如果企业员工并非秉持“合理相信而进行披露,他将不受法律的保护。第二,该法保护来自英国本土之外的披露。这对于一些跨国企业、需要全球用工的企业或者总部不在英国本土的企业来说,都具有非常重要的意义。最后,该法能充分保障提起告发的员工的利益不受损害,这也是该法的宗旨所在。只要员工因为告发而受到利害损害,其所有的民事损失都将得到该法的支持。这与通常的劳动法的做法是不相同的,劳动法所允许的损害赔偿是有上限的[22]。随着英国《公益披露法》的颁布,关于公益告发的文化也在逐渐发生变化,人们对于告发者的态度也渐渐从责备转向支持。企业也在改变他们的做法,不少的企业都在积极地建立内部告发的程序,用以减少员工向外部告发的可能。如果企业内部告发的制度有效,那对外的告发就显得没有必要了。在英国,有着专门为告发人提供帮助的公益组织,比如PCAW(Public Concern At Work),这家组织成立于1993年,完全独立于政府,主要提供法律咨询服务,从其成立到1999年短短的六年中,该组织就已经帮助了众多的告发者,为他们处理的案件多达1500件。

澳大利亚对公益告发者的保护立法较早,也比较有特点。早在1993年,南澳大利亚就颁布了《告发者保护法》,第二年,昆士兰州也颁布了他们的《告发者保护法》,同年,新威尔士颁布了《披露保护法》。此后的2001年到2003年间,维多利亚、塔斯马尼亚、西澳大利亚、北部地方也都相继颁布了《公益披露法案》。澳大利亚联邦层面的立法也有关于公益告发者的保护条款,如1999年颁布的《公共服务法》的第16章。澳大利亚对于公益告发者进行立法保护有一个显著的特点,那就是特别注重对公共部门中的公益告发者的保护,特别是当告发的内容涉及公众健康、公共安全和环境问题时。只是这种局面正在逐渐发生改变,南澳大利亚和昆士兰这两个州的立法正在尝试将保护的范围扩大到私营部门:在南澳大利亚,任何人关于“非法行为”的告发都将受到保护,无论他是来自公共机构或者私营部门;在昆士兰,任何人(包括私营部门的员工)可以对危及环境、公众健康、人身安全或者残疾人安全的行为进行告发,这些告发行为将受到法律的平等保护[23]。此外,澳大利亚对公益告发者立法保护还有一个特点,那就是注重企业层面的保护,认为企业是保护告发者的最佳场所,比如在西澳大利亚的公益告发立法中就有这样的条款,它课予企业的首席执行官以保护公益告发者的直接义务——“为每一个进行了适当的公益披露行为的员工提供保护,使其免受损害或者威胁。[24]

 

六、             余论

 

日前正在征求意见的《环保法修正案草案》将环境公益诉讼的起诉主体限定于中华环保联合会一家组织,因该组织的官方性质,这次修正被民众视为环保立法的大倒退,环境公益诉讼遭遇重大挫折。我国环境公益诉讼的研究始于20世纪90年代末期,迄今已经10余年,可谓历尽艰辛,这次挫折也让我们更加清楚地看到建立环境公益诉讼制度的困难之大。也许,我们将目光稍作转移,情况就会不同,通过本文的研究,我们已经领略到环境公益告发制度的优势所在,而且,相对于环境公益诉讼制度,它的难度显然更小,我们完全没有理由放弃这种制度创新的尝试。环境公益告发制度的建立——哪怕只是其中的一部分,对于环境法执行的促进作用都不可小觑,此外,公益告发制度的价值也不仅仅局限于环境法的领域,它还有非常广阔的应用前景,笔者期待更多的学者能够关注这个课题,并作出有益的成果。

 



[1]M.P. and M.G. Glazer, The Whistleblowers [M].Basic Books New Jersey,1989.

[2] See Guard, who found Hitler’ s gold The Guardian[N],1997-12-14.

[3] Professional Mariner, Ship manager to pay $4M for oil-pollution repeat offense[EB/OL]http://www.professionalmariner.com/December-January-2010/Ship-manager-to-pay-4M-for-oil-pollution-repeat-offense/2010-09-27.

[4] U.S.Department of Justice. Tanker Company Fined $4.9 Million for Falsifying Records and Obstruction of Justice[EB/OL]. http://www.justice.gov/opa/pr/2007/December/07_enrd_1012.html,2007-12-14

[5] Near,J.P.,and Miceli.M.P. Organizational dissidence: The case of whistle-blowing[J].Journal of Business Ethics4,1985.

[6] Stefan Ruetzel. "Snitching" For The Common Good: In Search Of A Response To The

Legal Problems Posed By Environmental Whistleblowing[J]. University Of Georgia School Of Law,1994

[7] Near,J.p.,and Miceli.M.P. Whistle-blowing: Myth and reality[J], Journal of Management,1996.

[8] Jenny Mendelsohn.Calling the Boss or Calling the Press: A Comparison of British and American Responses to Internal and External Whistleblowing[J]. Washington University Global Studies Law Review. 2009(4)

[9] Janet P.Near & Marcia P. Miceli. Effective Whistleblowing[J].Academy of Management Review,1995.Vol.20.No.3. P679-708

[10] Frederick D.Lipman. Whistleblowers:Incentives,Disincentives,and protection Strategies[M].John Wiley&Sons,Inc,2012

[11] Marcia P. Miceli & Janet P.Near. What Makes Whistleblowers Effective?Three Field Studies[J]. Human Relations 55,No.4(2002). P455-479

[12] 李飞.法律如何面对公益告发[J].清华法学,2012(1).

[13] Jenny Mendelsohn.Calling the Boss or Calling the Press: A Comparison of British and American Responses to Internal and External Whistleblowing[J]. Washington University Global Studies Law Review. 2009(4)

[14] J. Randy Beck, The False Claims Act and the English Eradication of Qui Tam Legislation, 78 N.C. L. REV. 566

[15] United States ex rel. Marcus v. Hess, 317 U.S. 537 (1943).

[16] William E. Kovacic,  Whistleblower Bounty Lawsuits as Monitoring Devices in Government Contracting, 29 LOY.  L.A.  L.  REV. 1809 (1996)

[17] Jonathan T. Brollier. Mutiny of the Bounty: A Moderate Change in the Incentive Structure of Qui Tam Actions Brought Under the False Claims Act[J]. Ohio State Law Journal. Vol. 67,2006.

[18] Evan Caminker. The Constitutionality of Qui Tam Actions[J]. The Yale Law Journal, Vol. 99, No. 2 (Nov., 1989) , pp. 341-388

[19]夏云娇,王国飞.国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示——以美国、日本为例[J].湖北社会科学,2007(9).

[20] 42 U.S.C. § 7622(a).

[21] Jon O. Shimabukuro, L. Paige Whitaker.Whistleblower Protections Under Federal Law: An Overview[J]. Cornell University ILR School Federal Publications,2012-09-13.

[22] Estelle Feldman. Protection for Whistleblowers. 9th International Anti-Corruption Conference (IACC), 10-15 October, 1999, Durban, South Africa

[23] Peter Roberts,A.J.Brown.The Australian legislative experience[A].A Global Approach to Public Interest Disclosure: What can we learn from existing whistleblowing legislation and research?[M].Eward Elgar Publishing,Inc,2010.

[24] Public Interest Disclosure Act 2003(WA) s.23(1)(b).